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      山東濟寧農村飲用水管理工作問題與建議

      時間:2020-12-01作者:李現榮
      本文導讀:這是一篇關于山東濟寧農村飲用水管理工作問題與建議的文章,政府必須重視農村飲用水作為公共產品的提供,并且要通過一定手段保證這些產品的高效提供。研究得出的結論可直接用于解決濟寧市農村飲用水管理中的問題,推動農村飲用水管理良性運行,保障農村飲用水安全。

        摘 要

        
        中國是一個干旱、缺水嚴重的國家,人均水量居世界109位,而山東的人均水量則更少,低于全國的六分之一,濟寧市位于山東省西南腹地,水資源匱乏,屬于嚴重缺水地區。農村飲用水是滿足社會成員基本需求的產品,事關公共衛生安全,不但影響經濟發展,而且關系到農村公共衛生安全和社會的穩定,具有較強的公益性。作為一項準公共產品由政府提供給農村居民,符合十九屆四中全會中“堅持和完善統籌城鄉的民生保障制度,滿足人民日益增長的美好生活需要”的要求。



      山東濟寧農村飲用水管理工作問題與建議
       

        
        近幾年,濟寧市農村飲用水管理工作雖取得了很大成績,但由于受歷史局限、經濟發展等因素影響,目前濟寧市農村飲用水管理工作仍存在一些不可忽視的問題。研究通過對濟寧農村飲用水的管理現狀進行詳細的調查、評估,運用定性分析和定量分析相結合的辦法,發現在濟寧市農村飲用水管理中存在個別地區基礎設施建設和維護不到位、飲用水價格不合理、主管部門政府職能作用發揮不充分、村鎮基層組織自治缺位等問題。為了解決這些問題,研究首先從公共產品理論出發,由農村飲水的公共產品特征入手,通過分析研究濟寧市農村飲用水管理發展歷史及現狀,找出問題產生的原因,并結合自己所在工作單位的職能,運用政府失靈理論等公共管理學知識,從貫穿整個管理的過程所涉及的人、財、物等多方面全面地提出了對應的有效的改進對策。主要包括以下四個方面:一是提升農村飲用水基礎設施水平,包括加大農村飲用水基礎設施建設投資,完善供水工程建后運維制度;二是推進濟寧市農村飲用水水價改革,包括建立合理水價形成機制、合理制定水費收繳機制、建立財政資金補助與激勵機制;三是優化主管部門政府職能,包括建立有效的溝通機制、加強公務人力資源管理;四是推行農民用水協會等非營利組織,提高村民自治的能力。
        
        政府必須重視農村飲用水作為公共產品的提供,并且要通過一定手段保證這些產品的高效提供。研究得出的結論可直接用于解決濟寧市農村飲用水管理中的問題,推動農村飲用水管理良性運行,保障農村飲用水安全。
        
        關鍵詞: 濟寧市 農村飲用水 公共管理。
        

        Abstract

        
        China is a country suffering from drought and water shortage,with the per capita water volume ranking 109 in the world, while Shandong has less water per capita, less than one sixth of the national average. Jining is located in the southwestern hinterland of Shandong Province and lacks water resources.Rural drinking water is a product to meet the basic needs of social members, which is related to public health and safety,not only affects economic development, but also relates to rural public health and safety and social stability, with strong public welfare. As a quasi public product, it is provided by the government to rural residents, meeting the requirements of the fourth plenary session of the 19th central committee of the communist party of China (CPC)on "upholding and improving the system of ensuring people's livelihood in both urban and rural areas and meeting people's growing needs for a better life".
        
        In recent years, although great achievements have been made in the management of rural drinking water in Jining. However, due to historical limitations, economic development and other factors, there are still some problems in the management of rural drinking water in Jining. Through the detailed investigation and evaluation of the status quo of rural drinking water in Jining, this paper analyzes the characteristics of rural water supply and the existing problems by combining qualitative analysis with quantitative analysis, such as the construction and maintenance of rural drinking water infrastructure is not in place, the price of drinking water is unreasonable, the function of the government in charge is not fully played, and the autonomy of village and town grassroots organizations is absent. In order to solve these problems, the research starts from the theory of public products, starting with the characteristics of public products of rural drinking water, through the analysis and research of the current situation, by analyzing and studying the development history and current situation of rural drinking water management in Jining, And combined with the functions of the work unit, using the theory of government failure and other public management knowledge, from the whole process of management involved in the human, financial, material and other aspects of a comprehensive and effective countermeasures for improvement. It mainly includes the following four aspects: first,improve the level of rural drinking water infrastructure, including increasing investment in rural drinking water infrastructure construction, improve the operation and maintenance system after the construction of water supply projects; Second, promote the reform of rural drinking water price in Jining, including establishing a reasonable water price formation mechanism, formulating a reasonable water fee collection mechanism, and establishing a financial fund subsidy and incentive mechanism.Third, optimize the government functions of the competent departments,including the establishment of effective communication mechanisms and the strengthening of human resources management in official affairs; Fourth, the implementation of farmers water association and other non-profit organizations, improve the ability of villagers autonomy.
        
        The government must attach importance to the supply of rural drinking water as public goods and ensure the efficient supply of these products through certain means. The conclusion can be directly used to solve the problems of rural drinking water management in Jining, promote the benign operation of rural drinking water management, and ensure the safety of rural drinking water.
        
        Key words:    Jining rural dinking water Public Management。
        

        緒 論
       

        
       。ㄒ唬┻x題的背景和意義。
        
        1. 選題背景。

        
        中國是一個干旱缺水嚴重的國家,我國淡水資源總量為2.8萬億立方米,居世界第六位,但人均水量只相當世界人均占有量的1/4,居世界第109位。山東省水資源總量僅占全國水資源總量的1.09%,人均水資源占有量334立方米,僅為全國人均占有量的14.9%(小于1/6),屬于人均占有量小于500立方米的嚴重缺水地區。①濟寧市位于山東省西南腹地,近年來由于水資源消耗、浪費污染等問題,使得飲用水管理問題成為當前濟寧市社會發展的一個重要問題。農村飲用水是滿足社會成員基本生活需求的產品,事關公共衛生安全,不但影響社會的經濟發展,而且關系到農村公共衛生安全和社會的穩定,具有較強的公益性。作為一項準公共產品由政府提供給農村居民,這符合十九屆四中全會中“堅持和完善統籌城鄉的民生保障制度,滿足人民日益增長的美好生活需要”的要求。
        
        濟寧市農村飲用水工作在各級部門努力下,取得了很大的成績,農村飲用水工程為廣大農民全面建設小康社會做出了重要貢獻,但受歷史局限、地理環境、經濟發展等因素影響,濟寧市農村供水管理工作仍存在一些不可忽視的問題,如早期農村飲水工程建設標準偏低、資金籌措難度大、管理人員綜合素質不高、水價制定不合理等問題。
        
        因此,針對濟寧市農村飲用水管理問題的研究可以緩解本市農村飲用水管理的癥結,可以促進農村飲用水的發展,為行業管理創新研究提供案例基礎。
        
        2.研究意義。
        
        十九屆四中全會指出“增進人民福祉、促進人的全面發展是我們黨立黨為公、執政為民的本質要求。必須健全國家基本公共服務制度體系,盡力而為,量力而行,注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設,保障群眾基本生活。創新公共服務提供方式,鼓勵支持社會力量興辦公益事業,滿足人民多層次多樣化需求,使改革發展成果更多更公平惠及全體人民”。②農村飲用水作為保證群眾基本生活需求的公共物品,不僅僅關系到農村的公共衛生安全,還直接影響群眾的身體健康和社會的經濟發展,并且隨著全面建設小康社會目標的提出,根據十九屆四中全會中“堅持和完善統籌城鄉的民生保障制度,滿足人民日益增長的美好生活需要”的要求,政府必須重視農村飲用水的提供,并且要通過一定的方式加強對農村飲用水的管理,從而保證每個公民都能獲得安全的飲用水,這對于國家的長期健康發展具有十分重要的意義。
        
        本文將認真總結和分析國內外有關于農村地區飲用水系統的發展和管理的規范性文獻,從公共產品理論和政府失靈理論出發,結合濟寧市農村飲用水管理案例,通過案例分析,發現和總結現行的管理中存在的問題以及問題形成的原因,如成本和收益的分離、內部性問題等,并試圖建立和完善體制,從本文中得出的結論可直接用于解決濟寧市農村供水管理工作,健全管理體制以推動農村飲用水工程良性運行,保障農村飲用水安全,并且可供相關學者和管理人員參考、研究和拓展分析。
        
       。ǘ┫嚓P研究綜述。
        
        1. 國外研究綜述。

        
        由于西方發達國家已經進入高速發展期,部分發達國家的城鄉差別不是特別明顯,所以專門研究農村飲用水服務的著作較少。但是可以參考國外的公共水利管理的理論基礎,引發完善我國農村飲用水管理的思考。
        
        Ostrom(1999)從公共管理理論的視角討論了水利管理制度中的團體行動問題。
        
        Ostrom通過收集歸納發展中國家的水利管理的案例,對這些案例展開研究,得出的結論為滿足基層用水群眾的要求是成功的水利管理的必要條件,而對于具體的管理人員沒有過多的要求(Ostrom,1999)。
        
        Meinzena指出,推行類似于民間用水協會的一些非政府參與的民間自發組織,有助于水利制度運轉和發展,雖然會增加成立前期的工作量,但在這些組織運作之后,可以一定程度上減少資金的后續投入(Meinzena,1997)。
        
        Hunt和Wickramasinghe等一些專家認為,民間的用水協會的選舉方法和組織參與者的使命感、榮譽感,對水利管理的長遠發展有著深遠的影響(Hunt、Wickramasinghe等,1998)。
        
        Johannes提出實行大公司和村鎮聯合供水的新方式,雙方可以簽訂建設和管理協議,通過政府監督服務來控制暴利(Johannes,2011)。美國行政學家B.Guy Peters博士針對農村飲用水管理提出了四種政府管理模式即市場式管理、參與式管理、彈性化管理、解制性管理,其中參與式管理模式比較適合我們國家農村供水實際。
        
        從國外的研究現狀來看,國外的學者對于水利產權歸屬及管理監督等方面的研究比較多,研究認為,農村公共水資源的供給不能夠完全交由市場來完成,主要是由政府和市場協同管理,并且引入了民間組織參與管理。
        
        2. 國內研究綜述。
        
        2005年之后,農村飲用水進入飲水安全階段,隨后一大批學者在供水管理方面不斷強化研究,取得較多成果,近年來,農村飲用水問題的研究開始側重于水價問題、水利資金投入機制、經營模式管理等方面。
        
       。1)水利資金投入方面的研究。
        

        王奎泉認為現行的政府財政投入沒有遵循“公共服務均等化”原則,農民自籌投入比例在飲用水工程中具有累退性。他認為政府應該在調整投入的基礎上進一步加大投入力度、以更好地體現公平原則(王奎泉,2006)。易棉陽指出新時期農村水利建設需要公共財政與國家農貸共同作用,通過多種渠道籌集建設資金(易棉陽,2011)。吳淼針對農村飲用水的資金的賬戶管理提出了賬戶基金制治理模式,從供水賬戶系統、基金來源、使用、管理監督等各個方面進行了制度規范,從而確;鹬卫砟J降倪\行(吳淼,2013)。
        
        曲延春提出應該加強農村供水市場化供給的政府監督,避免盲目性補償(曲延春,2014)。何壽奎提出應該結合項目屬性選擇合理的出安全結構,基于產權結構的內部控制權合理選擇機制,監理社會投資者的收益分配制度、國有資產保值及外部監督機制、社會資本投資補償及退出機制(何壽奎,2016)。時元智、張學明等提出應該鼓勵和引導社會資本特別是民間資本參與農村飲用水工程的建設運營,這也符合國家發展戰略,是實現農村飲用水規;蛯I化管理的有效手段之一(時元智、張學明等,2017)。通過對水利資金投入機制方面的研究可以看出,當前關于前期資金投入的研究較為充分,對于管理過程中維持資金鏈條穩固的研究則較少。
        
        (2)經營模式管理的研究。
        
        王奎泉建議根據農村飲用水服務范圍來組建專門的供水公司或供水協會,主要負責經營管理農村供水企業的國有資產,享有經營、占用、使用以及依法處置的權利(王奎泉,2006)。裴永剛、田海濤提出供水管理單位應該合理設置崗位、配備管理人員,按照因事設崗、以崗定員、精簡高效的原則,對管理人員進行崗前培訓,使其熟練掌握崗位的技術要求,做到持證上崗(裴永剛、田海濤,2007)。孟慶修、陳海霞研究了關于用水協會水利管理的意義,并且指出在新時代的發展背景下,水利管理更加需要規范性,不規范的水利管理容易導致利益者之間產生矛盾,(孟慶修、陳海霞,2009)。李彥德提出應該推廣普及供水公司模式加快農村飲水工程管理改革(李彥德,2009)。
        
        李紅梅認為參與水利管理的部門的內部性是水利管理制度改革的重點,水利管理部門的內部組成的合理化、規范化是實現水利管理制度革新的關鍵(李紅梅,2011)。王玲認為社會力量可以按照市場規則公平提供農村公共品并獲利(王玲,2011)。俞雅乖從政府供給、多元參與及市場運行機制等方面提出了構建“一主多元”水利基礎設施供給體系的對策建議(俞雅乖,2012)。劉雪妮、蔡巖兵人們認為,“單一中心”供應機制導致農村公共產品的供應效率低下,因此建議建立一種由政府,私營企業和村民組織組成的多元化治理,供應和管理機制(劉雪妮、蔡巖兵,2012)。朱偉構建了影響水利供給效率的二維二層模型,提出建立多供水體系及提高效率的路徑(朱偉,2013)。周學軍、陳華堂、姚云浩認為針對農民水利合作組織的建立,運行和管理的政策法規的新設計,應該使水利合作組織更具有公共屬性;同時指出,農民水合作組織的健康運行和發展需要妥善處理政府與農民水合作組織的關系,建議政府應該“有所為有所不為”( 周學軍、陳華堂、姚云浩,2018)。通過研究可以看出,現行的經營模式管理體制較為健全,但是對于如何實現政府、企業、村民共同管理的研究較少,并且對于監管體制的研究較少。
        
       。3)水價問題方面的研究。
        
        裴永剛、田海濤指出合理制定水價并且按照計量收費有助于農村飲用水管理工作更好地進行(裴永剛、田海濤,2007)。李彥德指出農村飲水工程經營管理的關鍵是水價的合理確定。按照有關規定,水價的確定要更加合理,水價的調整要盡快。根據目前實際狀況,農村飲用水價格應該由供水的生產成本、費用、稅金和利潤等四部分組成(李彥德,2009)。曹瑜、于翠松認為當前的政府定價做法不合理,導致社會資源的嚴重浪費,行業中虛假的成本報告現象以及缺乏野心。他們認為,作為準公共產品的供水需要由政府和市場共同管理,以便更好地發揮水價的調節作用(曹瑜、于翠松,2010)。徐璇提出可以構建多方參與農業水價分擔的模式,如由農業用水戶、政府、非農業用水戶以及水管單位共同承擔(徐璇,2013)。王薇、孫力指出要科學計算供水成本,綜合考慮水資源短缺和農民水費負擔能力,合理確定水價,采用分級水價模式。對于基本生活飲用水部分的水價要保持基本穩定(王薇、孫力,2015)。時元智、張學明等提出應該科學制定水價形成機制和財政補貼機制,盡快制定并實施有效的運行管理措施和優惠政策(時元智、張學明等,2017)?梢钥闯,國內對于水價制定的研究較多,從政府、市場、用水群眾的視角研究水價制定問題,但是對于收繳水費方面的研究相對較少,這啟發濟寧市農村飲用水管理的研究應該進行多角度全方位思考。
        
        從國內的研究成果可以看出,當前我國對農村飲用水管理是非常重視的。但是由于不能及時適應經濟發展,農村飲用水管理的不健全、不完善也日益凸顯,運用公共管理學的觀點來分析農村飲用水管理出現的問題是近年以來新的嘗試,公共管理有關理論也逐漸成為水利公共事業改革的重要理論依據。這為論文的寫作留出了思考的空間。
        

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        (三)研究思路與方法
        1.研究思路.
        2.研究方法
        (四)研究的創新之處
        
        一、概念界定與相關理論
        
        (一)基本概念
        1.農村飲用水的內涵和特征
        2.農村飲用水管理的內涵和特征
        (二)農村飲用水管理與其他公共管理的關系
        1.農村飲用水管理與其他公共管理的共同點
        2.農村飲用水管理的特殊性
        (三)相關理論.
        1.公共產品理論.
        2政府職能理論.
        3.政府失靈理論.
        
        二、濟寧市農村飲用水管理的發展歷史和現狀.
        
        (一)濟寧市農村飲用水管理的發展歷史.
        (二)濟寧市農村飲用水管理的現實狀況.
        1.基礎設施建設現實狀況.
        2.水費執行狀況
        3.主管部門的政府職能發揮狀況.
        4.村鎮基層組織參與管理狀況.
        
        三、濟寧市農村飲用水管理存在問題及原因分析.
        
        (一)濟寧市農村飲用水管理存在問題.
        1.基礎設施建設和維護不到位.
        2.農村飲用水價格不合理.
        3.主管部門]政府職能作用發揮不充分
        4.村鎮基層組織自治缺位
        (二)濟寧市農村飲用水管理問題的成因分析.
        1.人力財力不足、重視程度不夠
        2.農村飲用水價格機制不合理.
        3.主管部門內部性問題
        4.村鎮基層組織欠缺自主能力
        
        四、完善濟寧市農村飲用水管理的對策和建議
        
        (一)提升農村飲用水基礎設施水平.
        1.加大農村飲用水基礎設施建設投資.
        2.完善供水工程建后運維制度
        (二)推進濟寧市農村飲用水水價改革.
        1.建立合理水價形成機制.
        2.合理制定水費收繳機制
        3.建立財政資金補助與激勵機制.
        (三)優化主管部門]政府職能
        1.建立有效的溝通機制.
        2.加強公務人力資源管理.
        (四)推行農民用水協會等非營利組織

        五、結語

        民以食為天,食以水為先,解決好農村飲用水問題,為群眾創造最基本的生活生存條件非常重要且必要。近幾年濟寧市農村飲用水管理取得了較大的成績,但仍舊面臨諸多挑戰,濟寧市政府和濟寧市城鄉水務局及其他相關單位要提前布局,集中資源力量,全力開展攻堅,實現濟寧市農村飲用水管理的高效管理。

        一是繼續加大財政投資力度,合理從涉農整合切塊資金中明確具體數額,優先用于農村飲水工程建設和運行維護。同時加快和政策性銀行、社會資本對接,搶抓國家擴大內需的機遇,優先積極申請債券資金投入農村飲用水工程建設和管理,加強對建設運營經費的管理。

        二是要抓計量收費,解決“管養”分離問題。用水收費是天經地義的事,“管養”問題是農村供水的主要矛盾,收繳水費是解決主要矛盾的最根本措施。水費必須收、原則上按成本收、不足部分財政補貼。要大力推廣智能化水表、遠程繳費等現代化管理手段,加大“按表精準計量、水費應收盡收”管理力度。因地制宜制定出臺辦法,下功夫核實清楚成本,加快建立合理的水價形成和水費收繳機制,完成水價核定。

        三是要建長效機制,保障工程良性運行。要建立健全市、縣城鄉供水專管機構,全面落實各級政府的主體責任,充分發揮相關農村飲用水管理部門的政府職能作用和供水單位的承擔管理責任,切實落實各項管理辦法,增強水務行業的行政監管能力。做好相關農村飲用水管理部門的人力資源管理工作,建設高效的組織,全面提高信息化管理水平,為農村飲用水管理長期穩定提供保障。

        參考文獻.

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